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Acerca de las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos

Durante las crisis humanitarias, los campamentos y los emplazamientos similares a menudo constituyen los únicos lugares en que los desplazados internos y los refugiados pueden solicitar protección y asistencia.

Estas Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos describen las medidas mínimas que cabe adoptar para promover la participación significativa dentro de los emplazamientos, así como la planificación y coordinación entre los diferentes sectores y organismos. Su objetivo es definir las funciones de cualquier organismo encargado de la gestión de emplazamientos que trabaje a diario en el contexto humanitario y establecer los niveles mínimos de calidad para llevar a cabo esta tarea. Si bien se denominan Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos, estas pautas se aplican a todos aquellos contextos en que las personas desplazadas buscan albergue, protección y apoyo de otra índole, y en ellas se hace uso del término “emplazamiento” salvo que se esté haciendo referencia al contexto de un campamento en particular.

Las normas se basan en el precepto fundamental de que es preciso respetar los derechos y satisfacer las necesidades de todos los desplazados de tal manera que se proteja su dignidad.

Desde hace mucho tiempo que existe la necesidad de establecer un conjunto de normas que permitan evaluar la calidad de la labor realizada por los organismos encargados de la gestión de emplazamientos. En 2002, los principales organismos de gestión de emplazamientos y profesionales sobre el terreno reconocieron la inexistencia de normas y políticas comunes y concertadas, así como la falta de adecuación constatada en los niveles de protección y asistencia. De igual modo, admitieron la necesidad de disponer de directrices y herramientas comunes en el ámbito de la gestión de campamentos, un hecho que propició la elaboración del manual titulado Camp Management Toolkit en 2004. Sin duda alguna, este manual sigue siendo un referente en lo que respecta a conocimientos exhaustivos y enseñanzas extraídas en la esfera de la gestión de emplazamientos. Consecutivamente, se elaboraron otras guías y manuales, entre los que cabe destacar el Manual para la Protección de los Desplazados Internos elaborado por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en 2010. Más recientemente, en 2016, el Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos inició un proyecto consagrado a establecer normas sectoriales mínimas a raíz de la demanda de los diferentes profesionales que trabajan sobre el terreno y de los principales objetivos de los grupos temáticos mundiales encaminados al establecimiento de marcos normativos comunes eficaces.

Las consiguientes Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos son fruto de un amplio proceso de consulta realizado sobre el terreno, de encuestas en línea y de la celebración de debates en grupos focales, así como de diferentes estudios teóricos y el asesoramiento especializado. En ese quehacer, también se consultó activamente a los desplazados, a los principales asociados operacionales y a los interlocutores gubernamentales con el fin de que realizaran aportaciones a estas normas. De igual modo, habida cuenta de que los campamentos y otros entornos de desplazamiento forman parte de un ecosistema más amplio de respuesta humanitaria, las presentes normas hacen referencia a los documentos de orientación existentes tanto en el ámbito técnico del Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos, por ejemplo al manual titulado Camp Management Toolkit y el Manual para la Protección de los Desplazados Internos, como a los recursos básicos de la Cooperación de Normas Humanitarias, como el Manual Esfera. En este cometido, ofrecen orientación a las personas que trabajan en entornos de desplazamiento sobre lo que cabe esperar de los profesionales del Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos, y brindan apoyo a los gestores de emplazamientos que pueden haberse incorporado recientemente a este sector.

¿A quiénes van dirigidas las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos?

Los principales destinatarios de estas normas son los gestores de emplazamientos y sus equipos, es decir, los miembros del personal que trabajan a diario en los emplazamientos para desplazados.

Estas normas también están concebidas para ser utilizadas por otras personas que trabajan con desplazados en los lugares donde residen. Esto incluye al personal que trabaja de forma directa y cotidiana con desplazados, a los planificadores y los responsables de la formulación de políticas, a los especialistas técnicos, los coordinadores, los donantes y las instituciones académicas, y a aquellas personas que participan en las labores de promoción y en las actividades relacionadas con los medios de comunicación y las comunicaciones.

Es posible que, en función del contexto, sea necesario adoptar diversos enfoques institucionales relativos a la gestión de emplazamientos con el fin de hacer efectivas estas normas mínimas. Siendo conscientes de ello, estas normas emplean el término genérico “organismo encargado de la gestión de emplazamientos” para referirse a toda una serie de diferentes estructuras de equipos que están presentes en los emplazamientos. Entre ellas se incluyen:

  • los organismos tradicionales de gestión de campamentos, que organizan las estructuras administrativas de las comunidades desplazadas y coordinan la prestación de asistencia y servicios por parte de las organizaciones humanitarias o de otro tipo, como las entidades del sector privado y las autoridades locales;

  • los organismos móviles encargados de la gestión de campamentos, que se basan en la adaptación de las respuestas del Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos a emplazamientos que se encuentran dispersos, que incluyen a un gran número de personas y que están menos estructurados y en los que la presencia permanente de organismos de gestión de campamentos no es factible ni deseable. Dichos organismos trabajan en estrecha colaboración con los desplazados que viven en estos emplazamientos a fin de organizar una respuesta multisectorial a sus necesidades. Asimismo, se suelen centrar en la gestión y coordinación de emplazamientos comunitarios de diversos tamaños y que se encuentran ubicados en zonas dispersas, asegurándose de que las personas que residen en los emplazamientos participan en la gestión de la respuesta. De igual modo, en caso de ser necesario, también pueden brindar ayuda a poblaciones más amplias que vivan en una determinada zona con el fin de garantizar una respuesta coordinada basada en zonas específicas; y

  • los equipos de apoyo a la gestión de los emplazamientos, que respaldan a los interlocutores gubernamentales nacionales, estatales o designados o a las organizaciones locales que se hayan nombrado cuando sea necesario prestar apoyo adicional. Este tipo de equipos ayudan a fortalecer las capacidades de los gestores de los emplazamientos designados con miras a que cumplan sus funciones y responsabilidades. Esto puede incluir brindar apoyo, por ejemplo, en lo que respecta a la coordinación y supervisión diarias de la prestación de asistencia y servicios, impartir capacitaciones y desarrollar competencias, en particular mediante el suministro de las herramientas adecuadas, y proporcionar soporte requerido.

Estructura de las normas

Las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos poseen una estructura similar a la de otras normas humanitarias, con el fin de ayudar al lector a comprender la declaración universal (es decir, la norma mínima), y se presentan junto a una serie de acciones e indicadores clave y notas de orientación que es preciso tener en cuenta para su cumplimiento.

  • Las normas mínimas se derivan del principio de los derechos de los desplazados, poseen un carácter general y cualitativo, y establecen el umbral mínimo que debe alcanzarse en cualquier situación de crisis.

  • Las acciones clave describen las medidas prácticas que se han de adoptar para satisfacer la norma mínima. Dichas medidas son recomendaciones y es posible que no se puedan aplicar en todos los contextos. Por tanto, el profesional debe seleccionar las más relevantes para la situación concreta.

  • Los indicadores clave actúan como señales para evaluar si se está cumpliendo la norma. Además, ofrecen una forma de reflejar los resultados de los procesos y los programas con respecto a la norma, así como a lo largo de la respuesta. Los requisitos cuantitativos mínimos representan el nivel de logro más bajo aceptable para los indicadores y únicamente se incluyen cuando existe consenso entre los diferentes sectores.

  • Las notas de orientación facilitan información complementaria para respaldar las acciones clave e incluyen referencias cruzadas a otras normas, orientaciones y herramientas.

Trabajar con los indicadores clave

Los indicadores clave permiten evaluar si se está cumpliendo una norma y no deben confundirse con la propia norma. La norma es universal, pero los indicadores clave, al igual que sucede con las acciones clave, deben desarrollarse en mayor medida teniendo en cuenta el contexto y la fase de la respuesta concretos.

Existen tres tipos de indicadores, a saber:

  • los indicadores de proceso, que determinan si se ha satisfecho un requisito mínimo;

  • los indicadores de progreso, que proporcionan la unidad de medida que se ha de emplear para supervisar el logro de la norma. Estos indicadores se utilizarán para establecer bases de referencia, fijar metas con los socios y las partes interesadas, y supervisar los cambios hacia la consecución de dichas metas; y

  • los indicadores de metas, que constituyen objetivos que representan el umbral mínimo cuantificable por debajo del cual no se cumple la norma. Estas metas deben alcanzarse lo antes posible, ya que de lo contrario, se comprometerá el programa en su totalidad.

Las normas utilizan tanto indicadores cuantitativos como cualitativos en todos los ámbitos. Los indicadores que evalúan la información cualitativa —como los indicadores de satisfacción o de percepción— se incluyen para reforzar la rendición de cuentas, especialmente con respecto a las poblaciones de los emplazamientos, así como para ayudar a promover y favorecer los cambios programáticos que los organismos encargados de la gestión de emplazamientos necesitan llevar a cabo con el fin de cumplir las normas.

Los datos desglosados por sexo, edad y discapacidad, como mínimo, permiten a los gestores de programas y los encargados de la toma de decisiones evaluar la prestación de servicios, la atención y los resultados de los servicios de forma pormenorizada. Asimismo, puede que sea necesario tener que realizar un mayor desglose en función del contexto específico del que se trate.

¿Qué se entiende por “umbral mínimo” y qué ocurre si no se puede alcanzar?

Las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos se basan en la convicción fundamental de que se deben respetar los derechos y satisfacer las necesidades de todos los desplazados de tal manera que se proteja su dignidad. De este modo, estas pautas constituyen normas mínimas que no variarán con el paso del tiempo. Sin embargo, será preciso adaptar las acciones y los indicadores clave a fin de que resulten adecuados en el entorno operacional , y ello deberá hacerse teniendo en cuenta las aportaciones de las poblaciones de los emplazamientos, ya sean las comunidades desplazadas o las de acogida. Además, el contexto también cambiará durante el ciclo de vida del emplazamiento, por lo que se deberá examinar su adecuación a lo largo del tiempo.

Los organismos encargados de la gestión de emplazamientos deben esforzarse por sobrepasar estos umbrales mínimos y atender al mayor número posible de grupos, así como por satisfacer sus necesidades específicas. No se puede dar por sentado que la prestación de asistencia constituye una actividad neutral que afecta a todas las personas de la misma manera. El contexto y la forma en que se brinda la asistencia influirán en el respeto y la satisfacción de los derechos humanos y las necesidades de las personas afectadas. Por lo tanto, un enfoque basado en los derechos humanos ofrece el marco y las normas necesarias para llevar a cabo actividades de asistencia humanitaria.

En aquellos casos en que no se cumplan las normas, será necesario evaluar detenidamente cualquier propuesta encaminada a reducir los requisitos mínimos. Los organismos encargados de la gestión de emplazamientos deben dirigir un proceso consagrado a alcanzar un acuerdo colectivo sobre cualquier reducción y presentar informes sobre el déficit de progreso real con respecto a los umbrales mínimos. Dichos umbrales deben acordarse entre los desplazados, las comunidades de acogida, las organizaciones que trabajan en los emplazamientos y otras partes interesadas relevantes. Por su parte, las organizaciones humanitarias también deben evaluar las repercusiones negativas sobre la población que se pueden derivar del incumplimiento de una norma y adoptar las medidas necesarias para minimizar cualquier daño. Asimismo, los organismos encargados de la gestión de emplazamientos deben utilizar esta deficiencia en la respuesta para promover el cumplimiento de los indicadores y tratar de alcanzarlos lo antes posible.

Uso de las normas en contextos específicos

Las respuestas humanitarias tienen lugar en una gran variedad de contextos diferentes y existen diversos factores que influirán en el modo en que se aplicarán las normas en el entorno operativo con el fin de salvaguardar el derecho a vivir con dignidad. Entre ellos, cabe mencionar:

  • el entorno en el que se lleve a cabo la respuesta humanitaria;

  • las diferencias existentes entre las distintas poblaciones y la diversidad de las personas;

  • las realidades operacionales y logísticas que afectarán al tipo de respuesta humanitaria que se ofrecerá y cómo se llevará a cabo; y

  • los parámetros de referencia y los indicadores que sean adecuados para el contexto específico, en los que se deberán definir los términos fundamentales y establecer las metas.

Por tanto, la cultura, el idioma, la capacidad de los agentes de respuesta, el nivel de seguridad y de acceso, las condiciones ambientales, y los recursos condicionarán la respuesta. También es importante prever las consecuencias negativas que se pueden derivar de la respuesta y actuar para reducirlas. Las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos constituyen un código voluntario consagrado a garantizar la calidad y la rendición de cuentas, y han sido diseñadas para promover su uso y la asunción de responsabilidades con respecto a ellas en la mayor medida posible. Sin embargo, no constituyen una guía de procedimientos, sino una descripción de los elementos necesarios para que las personas puedan recuperarse tras una crisis y reconstruir sus vidas con dignidad. Obrar conforme a las normas no significa aplicar todas las acciones clave o cumplir todos los indicadores clave de todas las normas. El grado en que una organización puede satisfacer las normas dependerá de una serie de factores, algunos de los cuales escaparán a su control. La falta de acceso a las poblaciones afectadas o la inseguridad política o económica pueden impedir el cumplimiento de las normas. En aquellos casos en que los requisitos mínimos superen las condiciones de vida de las comunidades de acogida, los organismos encargados de la gestión de emplazamientos deberán evaluar la forma de mitigar las tensiones que puedan surgir, por ejemplo, ofreciendo servicios comunitarios. De igual modo, es posible que, en determinadas situaciones, las autoridades nacionales establezcan requisitos mínimos que sean más exigentes que las normas.

Relación con otras normas

Las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos no abarcan todos los aspectos relativos a la asistencia humanitaria que respaldan el derecho a vivir con dignidad. Las organizaciones asociadas han elaborado normas complementarias en diversos sectores, que se fundamentan en la misma filosofía y en compromisos similares a los de este conjunto de normas. Dichas normas complementarias se pueden consultar en los sitios web del movimiento Esfera, la Cooperación de Normas Humanitarias y los de sus organizaciones asociadas.

  • El Manual Esfera; la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas para la Respuesta Humanitaria. Asociación Esfera.

  • Normas y directrices para intervenciones ganaderas en emergencias. Proyecto LEGS.

  • Normas Mínimas para la Protección de la Niñez y Adolescencia en la Acción Humanitaria. La Alianza para la Protección de la Niñez y Adolescencia en la Acción Humanitaria.

  • Normas Mínimas para la Educación: Preparación, Respuesta, Recuperación. La Red Interagencial para la Educación en Situaciones de Emergencia (INEE).

  • Normas Mínimas para la Recuperación Económica. Small Enterprise Education and Promotion Network.

  • Norma Mínima para el Análisis de Mercado. Cash Learning Partnership (CaLP).

  • Normas humanitarias de inclusión para personas mayores y personas con discapacidad. Consorcio de Envejecimiento y Discapacidad.

Agradecimientos

El Grupo de Trabajo sobre las Normas de Gestión de Campamentos desea expresar su más sincero agradecimiento a las más de 850 personas de todo el mundo que han contribuido a la elaboración de estas normas.

Cabe destacar que se celebraron consultas sobre el terreno en Bangladesh, Iraq, Somalia, Sudán del Sur y Turquía, además de consultas por videoconferencia desde Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú, República Dominicana y República Bolivariana de Venezuela. Estas consultas resultaron fundamentales para reflejar de forma adecuada la diversidad y especificidad requeridas en la gestión de los emplazamientos para desplazados.

Normas complementarias a las Normas Mínimas para la Gestión de Campamentos

Fuente: Wan Sophonpanich / OIM 2020

La afirmación “nada sobre nosotros sin nosotros” es uno de los principios a los que concedemos mayor importancia y queremos agradecer especialmente a los desplazados de Bangladesh y Sudán del Sur —y muchos otros que realizaron sus aportaciones de manera anónima en línea— por compartir de primera mano sus experiencias relacionadas con sus vivencias en emplazamientos para desplazados, así como los modos de conseguir que estas normas reflejen de manera más oportuna dichas realidades.

También queremos hacer extensivo nuestro agradecimiento a los siguientes colegas que, en su calidad de miembros nacionales del Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos o de grupos de trabajo sectoriales o que trabajan en otros sectores de la asistencia humanitaria, desempeñaron un papel fundamental en el proceso de consulta sobre las normas y realizaron valiosas aportaciones con respecto a las mismas.

ACT Alianza / Christian Aid y DanChurchAid IMPACT Initiatives
ACTED Instituto Nacional de Defensa Civil, Perú (INDECI)
ADRA INTERSOS Organizzazione Umanitaria
AFOD Maram Foundation for Relief and Development
Ataa Relief Mercy-USA for Aid and Development
Barzani Charity Foundation (BCF) Muzun for Humanitarian and Development
Blumont NORCAP
BRAC Northern Frontier Youth League (NoFYL)
CARE Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCHA)
Caritas Bangladesh Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
Caritas Iraq Organización Internacional para las Migraciones (OIM)
Casa del Migrante de Saltillo Plan International
Centro Conjunto de Coordinación para Situaciones de Crisis del Gobierno Regional del Kurdistán POINT Organization
Centro de tránsito: Albergue de Migrantes Hermanos en el Camino, México Programa Mundial de Alimentos
Centro de tránsito: Albergue La Sagrada Familia, México Protección Civil de El Salvador
Centro Scalabrini para las Migraciones Red Clamor
Comisionado de Socorro a los Refugiados y Repatriación, Bangladesh RIADIS
Comité Internacional de la Cruz Roja RNVDO
Comité Internacional para el Desarrollo de los Pueblos Saed Charity Association
Consejo Danés para los Refugiados Samaritan’s Purse
Consejo Noruego para Refugiados Save Somali Women and Children (SSWC)
Cooperación de Normas Humanitarias Save the Children
COOPI - Cooperazione Internazionale Site Maintenance and Engineering Project (SMEP), Bangladesh
Departamento de Operaciones de Paz de las Naciones Unidas Sociedad de la Media Luna Roja de Qatar
Don Bosco Catholic Church Sociedad de la Media Luna Roja Turca
Fundación Colombia Nuevos Horizontes Sociedades Nacionales de la Cruz Roja de América Latina
Global Communities Somali Young Doctors Association (SOYD)
Gobernación de Arauca South Sudan Development Agency (SSUDA)
Grupo de Coordinación Intersectorial UNICEF (Agua, saneamiento e higiene; protección de la infancia)
Hand in Hand for Syria Violet Organization
Health Link South Sudan Women Pioneers for Peace and Life (HINNA)
Hold the Child Youth Activity Organization (YAO)
Human Relief Foundation

 

De igual modo, cabe subrayar que esta publicación ha sido financiada por la OIM, el Consejo Danés para los Refugiados y el ACNUR.

Las versiones experimentales de estas normas se emplearon en la República Árabe Siria y en Somalia, y sirvieron de base para la creación de capacidades en las organizaciones no gubernamentales locales de Indonesia.

Expresamos asimismo nuestra gratitud a la OIM y el Consejo Danés para los Refugiados, respectivamente, por la designación de Jennifer Cline Kvernmo y Tom Stork para la coordinación y gestión del grupo de trabajo, las consultas y el proceso de elaboración.

Además, es preciso destacar que el Grupo Asesor Estratégico del Grupo Temático Mundial de Coordinación y Gestión de Campamentos, Sara Ribeiro Ferro, Erica Karapandi y David Preux realizaron importantes contribuciones a las versiones preliminares y formularon amplias observaciones, mientras que Kit Dyer, la Cooperación de Normas Humanitarias y la Asociación Internacional de Profesionales de la Asistencia y la Protección Humanitarias (PHAP, por sus siglas en inglés) brindaron apoyo en la elaboración de la versión definitiva. Por su parte, Livia Mikuelec, de The Human Atelier, se encargó del diseño gráfico de esta publicación y Juan Carlos Montalván de la traducción al español.

Finalmente, queremos recordar a aquellos hombres, mujeres y menores desplazados que, a día de hoy, viven en emplazamientos temporales. Refugiados, migrantes y solicitantes de asilo: velaremos por su dignidad para que puedan regresar pronto a sus hogares. Son la inspiración de nuestra labor humanitaria.